Arquitetura da austeridade: o segredo por trás da PEC

Introdução

Uma proposta de reforma administrativa, identificada como PEC 38/25, está sendo discutida como parte de uma reconfiguração do aparato estatal brasileiro. O texto não se limita a alterações técnicas; aponta para a constitucionalização do equilíbrio orçamentário como eixo central de um modelo de Estado mais restrito financeiramente.

A arquitetura da austeridade: análise estrutural dos dispositivos de contenção fiscal

A reforma aponta para um conjunto de mecanismos interconectados que, juntos, formam um sistema de contenção de despesas. Esses instrumentos atuam de forma integrada para limitar a capacidade fiscal de estados, municípios e do Distrito Federal.

Teto de gastos para Estados e municípios (arts. 28-A, 29-A e 32-A)

Os artigos 28-A, 29-A e 32-A criam um teto de gastos para entes subnacionais, cobrindo despesas primárias de todos os poderes e órgãos autônomos, inclusive gasto com pessoal ativo, inativo e pensionistas. O mecanismo funciona com três pilares: (i) uma limitação geral que impede o total das despesas de superar o montante do ano anterior, ajustado; (ii) uma regra de correção que vincula o crescimento das despesas à variação da receita e à inflação; e (iii) um limite máximo para o crescimento real.

Em cenários de “receita baixa”, quando a variação da receita primária ajustada fica abaixo da inflação, as despesas só podem crescer até a inflação acumulada. Em cenários de “receita alta”, se a receita cresce acima da inflação, o gasto pode aumentar na medida da inflação mais uma parcela do crescimento real da receita (50% no ano seguinte à apuração de déficit e 70% nos demais casos), limitado, em qualquer hipótese, a 2,5% ao ano. O desenho resulta em um regime no qual, mesmo em fases de bonança, o gasto público tende a crescer de forma mais contida do que a renda.

Racionalização compulsória e encolhimento do ente municipal (art. 29)

Os incisos III-A e V do art. 29 criam um gatilho automático para municípios considerados fiscalmente frágeis. Se, em média de quatro anos, as despesas de custeio superarem a receita corrente líquida (com deduções de transferências), o município é levado a passar por uma “racionalização” compulsória no mandato seguinte. Entre as medidas, constam:

• i) Estabelecimento de um teto para o número de secretarias, variando de 5 para cidades com até 10 mil habitantes até 10 para municípios com mais de 500 mil;
• ii) Definição de um teto para os subsídios do prefeito, do vice e de secretários, fixado como percentual do subsídio do governador do estado.

A norma padroniza critérios e reduz o tamanho da estrutura administrativa, o que pode desconsiderar as realidades locais, fragilizar a gestão e afetar a oferta de serviços básicos, especialmente em cidades pequenas dependentes de transferências.

A lógica fiscalista por trás da “extinção de privilégios” (art. 37, XXIII)

O art. 37, XXIII reúne vedações sob o argumento de combater privilégios no serviço público, mas a leitura indica uma linha fiscalista voltada a limitar o crescimento da folha de pagamento. Entre as proibições estão:

• i) férias superiores a 30 dias anuais, levando a uma redução indireta de custos ligados a afastamentos;
• ii) adicionais por tempo de serviço (anuênios, quinquênios), vistos como prêmio associado à antiguidade, mas que ampliam despesas previsíveis;
• iii) extinção de licença-prêmio ou licença-assiduidade como forma de reduzir passivos trabalhistas;
• iv) vedação à progressão ou promoção apenas por tempo de serviço, com critérios de desempenho sendo priorizados;
• v) proibição de aumentos salariais com efeitos retroativos, sob o objetivo de previsibilidade orçamentária.

Para sindicatos, essas vedações representam retirada de direitos; para o governo, tratam-se de medidas de contenção de custos com pessoal, núcleo tradicional de austeridade.

O spending review como ferramenta constitucional de ajuste permanente (art. 165)

As alterações ao art. 165 constitucionalizam a “revisão de gastos” (spending review) como processo permanente, integrado ao ciclo orçamentário. Os incisos 2º-A, 2º-B e 2º-C determinam que o Executivo conduza essa revisão de forma contínua, com objetivos de realocar recursos, devendo as medidas constar de anexo específico da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias).

O que poderia ampliar a qualidade do gasto, na prática transforma-se em um mandamento de cortes contínuos e de economias permanentes, tornando a spending review um mecanismo estrutural de austeridade, independente de ciclos econômicos ou de prioridades democráticas.

Sinergia dos mecanismos e viés estrutural de encolhimento

O conjunto formado pelo teto de gastos, pela racionalização de estruturas municipais, pelas vedações a remunerações sob o rótulo de combate a privilégios e pela institucionalização da spending review compõe uma arquitetura de austeridade integrada. Em períodos de aumento de receita, as regras restringem o avanço das despesas; em crises, aceleram o ajuste para baixo, comprimindo ainda mais o gasto público. Ao longo do tempo, o resultado é uma trajetória de contração do setor público na economia.

Críticas e consequências: serviço público e direitos sociais em risco

A proposta tem recebido críticas de entidades representativas de servidores, sindicatos e parte da academia, que apontam impactos além do ajuste fiscal, atingindo a estrutura do serviço público, a qualidade das políticas públicas e o próprio modelo de Estado Social definido em 1988.

O impacto na qualidade dos serviços públicos

A promessa de maior eficiência é questionada diante de um conjunto normativo que pode levar ao subfinanciamento crônico de áreas centrais como saúde, educação e segurança. O conjunto de tetos, de restrições estruturais e de contenção de direitos remuneratórios pode afetar a qualidade e o alcance dos serviços, sobretudo para quem depende mais dessas políticas públicas.

A incompatibilidade com o Estado Social de 1988

Do ponto de vista jurídico-constitucional, a crítica mais forte é sobre a compatibilidade do modelo fiscalista com o projeto de Estado de Bem-Estar Social previsto na Constituição de 1988. A ideia é manter um setor público capaz de garantir direitos sociais universais e reduzir desigualdades; ao impor uma “camisa de força fiscal” permanente, a reforma é vista como limitando esse papel do Estado, aproximando-o de um modelo mais contido economicamente.

Conclusão: a constitucionalização da austeridade

A análise da proposta revela que, sob a narrativa de modernização gerencial, há um movimento de constitucionalizar a austeridade fiscal. Os instrumentos de controle de despesas formam uma estrutura normativa que tende a encolher o Estado de forma duradoura, limitando a capacidade de investimento, reduzindo a margem de resposta a demandas sociais e retirando do debate democrático a definição do tamanho e do papel do Estado. A mobilização da sociedade civil, de trabalhadores e da academia é apontada como essencial para defender o modelo de Estado Social e Democrático de Direito previsto pela CF/88.

Fonte: BRASIL. Proposta de Emenda à Constituição nº 38, de 2025. Ementa: altera a Constituição Federal para …. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2025. Disponível em: https://www.camara.leg.br. Acesso em: 3 nov. 2025.